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Article de Jean Querbes, Ingénieur Agronome, Docteur en Géographie – juillet 2009

La réforme institutionnelle fait le choix du marché contre la démocratie

mercredi 17 février 2010

Une réforme institutionnelle ne relève ni d’une « table des lois » qu’il suffirait d’appliquer, ni d’une évolution naturelle de l’organisation sociale. C’est l’expression de choix politiques dans un rapport de forces entre intérêts opposés.

L’avant projet de réforme des institutions s’inscrit dans la marche forcée du pouvoir actuel vers une destructuration/restructuration de la société française pour mieux la mettre au service des intérêts d’un capitalisme mondialisé.
Mais il s’inscrit aussi dans une évolution plus longue, engagée depuis plus de 20 ans, qui renverse la finalité et le moteur de l’aménagement du territoire,

Hier le but de l’aménagement du territoire était de faire vivre le principe républicain « d’égalité » tant pour les citoyens que pour les territoires. Il est devenu aujourd’hui le développement de l’économie. L’espace du « profit » s’est substitué à l’espace de vie.
Hier le moteur de l’aménagement était le pouvoir politique. Aujourd’hui ce sont les « lois » du marché. L’impuissance l’emporte sur la volonté
On retrouve cette évolution dans les discours et les lois qui se sont succédés.

Dans la présentation de la loi de 1995 sur l’aménagement du territoire (dite loi Pasqua), le Premier Ministre de l’époque (E. Balladur) pouvait encore écrire : « il s’agit de dessiner la France telle que nous la souhaitons, et pas telle que la compétition internationale nous l’impose »
Cette volonté politique s’affirmait après le constat que : « la concentration de la population dans les villes et dans les banlieues, la déchirure du tissu social qu’elle provoque, l’exclusion de pans entiers de notre territoire de tout avenir … menacent notre idée de la France ».

A l’opposé, les thèses libérales actaient de la prédominance des exigences économiques (la concurrence) sur tout les secteurs de la vie : « Cela veut dire que non seulement les entreprises sont en concurrence les unes avec les autres, ce qu’elles savent depuis longtemps, mais que les territoires eux-mêmes sont en concurrence » (J. François-Poncet, Président de la mission sénatoriale « aménagement du territoire »).

Constat repris par le directeur de la CDC (Caisse des Dépôts et Consignations), lors d’un colloque « l’Euro et les territoires ». « Il est clair que l’un des effets majeurs de la création d’un espace économique et monétaire intégré, sera une formidable intensification de la concurrence dans tous les domaines et notamment de la compétitions entre les régions ».

Seul document (intergouvernemental) sur la politique d’aménagement du territoire de l’Union européenne, le SDEC (schéma d’aménagement de l’espace communautaire) met la concurrence au coeur du développement local : « La concurrence que se livrent les territoires pour attirer les activités économiques et les emplois est le principal moteur du développement local »

Cette soumission aux « lois » du marché comme « aménageur » du territoire, et en conséquence l’effacement du politique, est mise en exergue dans l’étude prospective de la DATAR : « aménager la France de 2020 » par cette citation :
« Si j’étais chef d’un grand Etat, j’agirais peu ; je regarderais ce qui évolue spontanément ; je choisirais les tendances qui me sembleraient convenables et je les encouragerais ».
D’après Fernand Braudel.

Avant de revenir sur cette étude prospective publiée en janvier 2000 (sous le gouvernement de L. Jospin), il est significatif encore de voir l’évolution de la DATAR qui, en se transformant en DIACT (Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires), fait de la compétitivité des territoires un axe central. Sa mission essentielle étant « d’accompagner les mutations économiques en privilégiant une approche offensive de la compétitivité » .

Il faut ajouter, pour être complet, que cette finalité économique dominante n’exclut pas la dimension sociale, mais sous l’angle, largement affirmé au plan européen, de « la cohésion économique et sociale ».
Il s’agit à travers cela d’assurer un minimum de consensus, de paix sociale, autour des objectifs économiques et de leur réussite.
L’étude prospective de l’ex DATAR est encore plus explicite sur ce plan en évoquant « le recentrage de l’Etat sur la gestion des risques majeurs (sociétaux, environnementaux et économiques) potentiellement créateurs de situations non maîtrisables par le local ou résultant d’inégalités de situation inacceptables » (La conception d’un Etat réduit aux fonctions régaliennes, surtout répressives, n’est pas loin)

Et l’étude prospective concluait (il y a 9 ans) : « Ces orientations ne peuvent prévaloir qu’avec l’engagement d’une profonde réforme de notre infrastructure institutionnelle »

Des institutions « à sang chaud » ou « à sang froid » ?

Comment passe-t-on d’espaces, de territoires, à des institutions qui ont à la fois une dimension territoriale, sociale, culturelle et politique (lieu de pouvoir et d’élection) ?
C’est en effet l’ambition que se fixe le projet de loi sur la réforme institutionnelle.

Le territoire, c’est un espace de vie (production, habitat, loisirs, déplacements…), mais c’est aussi un système de solidarité, d’exercice de pouvoir et d’identification.

Les évolutions institutionnelles de fond sont faibles depuis la Révolution et l’avènement de la Nation, la création des communes et des départements. On constate toutefois un progrès (non achevé) de la démocratisation de ces institutions, et la conquête par les collectivités territoriales, à partir de la fin du XIXème siècle, d’un important pouvoir de réalisation et de gestion d’équipements et de services publics .

Il faudra attendre, après l’échec de la réforme institutionnelle sur les régions et le Sénat voulue par le général de Gaulle en 1969, l’importante réforme constituée par les lois de décentralisation de 1982-1983 (lois Deferre) émancipant davantage communes et départements de la tutelle de l’Etat et créant une nouvelle institution : la Région.

Notons (sans développer ce thème de la décentralisation qui le mériterait), que ce développement de la décentralisation institutionnelle s’opérait en même temps que les pouvoirs stratégiques : législatifs, économiques, financiers (Banque Centrale Européenne) se centralisaient au niveau européen, et que celui des grandes puissances économiques et financières se concentrait au niveau mondial,.
Ainsi les débats sur « centralisation ou décentralisation », « échelon de proximité ou échelon national », « démocratie représentative ou participative » masquaient en grande partie ces évolutions décisives :

  • au niveau des pouvoirs : qui les exercent, où et comment ?
  • et sur la création des richesses et leur répartition.

C’est dans ce même contexte qui voit le recul du rôle de l’Etat, le renforcement des pouvoirs de l’Union européenne (lire ci-dessous), et la libéralisation des pouvoirs économiques et financiers de la tutelle du politique, que sera adoptée l’importante loi en 1992 sur l’organisation territoriale de la République (loi Joxe, Baylet, Marchand), créant « l’intercommunalité » puis en 1999 la loi « Chevènement » « de rationalisation et simplification de la coopération intercommunale » mettant en ordre les trois échelons de structures intercommunales :

  • communautés de communes,
  • communautés d’agglomération,
  • communautés urbaines

Parallèlement à ces évolutions dans le cadre français, se construisait de façon plus discrète au niveau européen une Communauté, puis Union, européenne, à l’impact bien plus considérable.

  • février 1986 : signature de « l’acte unique » instituant un marché unique au 1er janvier 1993,
  • 7 février 1992, Traité de Maastricht sur l’Union européenne créant les critères de convergences économiques et financières,
  • 1er janvier 1994 : mise en place de la monnaie unique
  • 17 et 18 juin 2004, adoption du Traité constitutionnel gravant dans le marbre les principes d’une concurrence libre et non faussée (toujours en cours de ratification)

Ainsi au cours des vingt cinq dernières années se sont additionnées aux institutions de base, de nouvelles constructions infra ou supra nationales, appelées « communautés » dont la particularité est de bénéficier d’un transfert de souveraineté, de compétences, de la part des institutions (Etat ou communes) qui les fondent(3) . Souvent présentées comme de la « coopération », elles en sont l’opposé en réalisant de « l’intégration », de la supranationalité ou supracommunalité.

Pour définir ces « communautés », un ancien Directeur de la DATAR avait cette formule :
Il distinguait « les institutions à sang chaud » constituées, dans la passion, le débat, les luttes, parfois la guerre mais aussi l’impôt : la Nation, les communes, et les « institutions à sang froid » : les communautés européennes ou intercommunales qui seraient plus de l’ordre de la « raison » que de la « passion ».
On peut aussi rapprocher cette définition du constat de déficit démocratique qu’il y a entre ces « institutions à sang froid » et les citoyens.
Ce qui conduirait à poser la question de savoir si ces « institutions à sang froid » seraient « filles de la raison », ou plutôt filles de l’intérêt, un intérêt qui n’a rien de citoyen et de populaire, un intérêt de caste ou de puissances ?

Le territoire « vécu » : « On ne découpe pas un territoire, on le constate ».
« L’espace est structuré en territoires vécus et organisés par les hommes à travers leur urbanisation, la distribution des villes et des campagnes ; à travers leurs échanges et leurs mobilités ; à travers enfin l’exercice de leur autorité et leur solidarité » (4)
— 
(3) il y aurait là tout un débat à avoir sur la « souveraineté », sa définition, son exercice, son éventuel partage.
(4) Etude prospective DATAR : « aménager la France de 2020 »

La construction institutionnelle doit-elle correspondre à cet « espace de vie » ?(5)

Si la nation et les communes répondent bien à cette définition, c’est aussi sur la notion de « territoire vécu » ou « territoire pertinent » ou « opérationnel » que s’appuient les promoteurs de l’intercommunalité.
C’est aussi la réponse que veut apporter la réforme en faisant mieux coïncider les institutions avec la réalité urbaine. La création de « métropoles » toutes puissantes, articulées avec des communautés d’agglomération se transformant en « communes nouvelles » « épouseraient » les espaces de l’urbanisation. Elles limiteraient les Conseils généraux aux départements sans métropole.
Il est frappant de constater combien la carte institutionnelle issu du projet de réforme « colle » à cette France « multipolaire » établie par l’étude prospective de la DATAR et mettant en évidence « les espaces vécus » comme nouvelles limites territoriales et institutionnelles : quelques pôles urbains (les métropoles), dans six espaces régionaux traversés par des espaces spécifiques : littoral, cours fluviaux, montagnes, régions ultramarines. Le tout articulé avec 5 euro régions
Mais dans cette construction, « physique » d’institutions/territoires, peu d’importance est donnée à l’exercice du pouvoir par les citoyens, la démocratie.

L’urbain contre le rural ?
Cette évolution institutionnelle a pu aussi apparaître comme la reconnaissance (enfin ?) du fait urbain qui concentre 70 % de la population sur 10 % du territoire. Cette « opposition » entre urbain et rural avait été déjà évoquée lors de l’abandon de la loi Pasqua sur l’aménagement du territoire, au profit des lois Voynet et Chevènement. Certains y voyaient une victoire de l’urbain sur le rural, des « modernes » sur les « anciens »
En fait cette évolution doit davantage s’étudier au regard de :

  • la localisation des richesses. L’économie dite « de la connaissance » et l’économie « de la personne », se développent sur les grandes concentrations urbaines, qui correspondent également à la localisation des « pôles de compétitivité ». Mais construire sur la prééminence de ces secteurs, essentiellement tertiaires, c’est aussi s’enfermer dans le recul les activités primaires (agriculture) et secondaires (industries)
  • la localisation des pouvoirs stratégiques le plus loin possible du contrôle citoyen,
  • l’ouverture du champ de conquêtes des services publics locaux par le capital financier. Conquête davantage possible en raison de la concentration des services publics moins démocratiquement contrôlés.

Quand le moteur du développement local est constitué « par la concurrence que se livrent les territoires pour attirer les activités économiques et les emplois » il est clair que les enjeux économiques et financiers essentiels se jouent dans les métropoles. Et leur contrôle par les pouvoirs économiques et financiers sera d’autant plus assuré que ce pouvoir échappera aux citoyens, et même pour partie aux élus, en faveur d’une « technostructure » acquise aux thèses libérales.
Imagine-t-on ce que serait le déni de démocratie dans une institution, la métropole, regroupant les compétences, pouvoirs et moyens d’une communauté urbaine, d’un département et des communes membres, dirigé par un Conseil, plus ou moins démocratiquement élu, et composé d’une centaine d’élus professionnalisés ?
Mais le développement de la démocratie n’est pas l’objectif recherché par la réforme.
En affaiblissant la réalité communale elle concrétiserait au contraire la crainte exprimée par A. de Tocqueville :
« Ôtez la force et l’indépendance de la commune, vous n’y trouverez jamais que des administrés, pas de citoyens ».

Réformer la réforme ?
Il appartiendra aux législateurs de tenter « d’améliorer » le projet de réforme. Sans doute quelques résistances se manifesteront au niveau de certaines institutions ou élus plus directement menacées dans leur existence, leurs compétences, leurs pouvoirs. Quelques « compromis » sont toujours possibles entre la situation actuelle et la situation voulue. D’autant que cette « situation voulue » pourra faire voler en éclat tout compromis en s’appuyant pour sa mise en œuvre, sur une partie des élus, sur l’appareil d’Etat avec le rôle renforcé des Préfets, et sur des moyens financiers incitatifs (par redistribution) que la future loi des finances ne manquera pas d’instituer.
Mais le législateur ne pourra en modifier la structure qui est de mouler les institutions aux exigences de profit des marchés financiers, dans un rapport des forces qui leur est favorable.
Combattre cette réforme oblige à changer la finalité de l’aménagement du territoire et de la Société en la centrant sur le développement des Hommes, pas celui des marchés financiers.

Réintroduire les citoyens dans le débat et dans ce rapport de force passe par une claire vision de la raison de la réforme actuelle, et de ce que serait une « contre-réforme », celle qui poserait la question de la nature des institutions à partir de l’exercice plein et entier de la souveraineté populaire : quels sont aujourd’hui les espaces, les territoires, les institutions (réelles ou virtuelles) qui donneraient à chaque citoyen les moyens du partage des connaissances et des pouvoirs ?

Trois pistes de réflexion :
1. depuis 25 ans les projets de loi sur les institutions et l’aménagement sont partis de l’idée que les communes étaient trop nombreuses, voire incompatibles avec les exigences de bonne administration du territoire.
Mais les communes « font partie de notre patrimoine génétique institutionnel. En conséquence toutes les tentatives de soumettre les collectivités de base à la vérité de l’optimum dimensionnel ont échoué. L’explication en est fort simple : la France est réticente à une conception utilitariste des ses institutions territoriales. Toute approche ou redécoupage du territoire, à la base, fondée sur des impératifs techniques ou économiques a été vouée à l’échec » . Et il est vrai que l’échec de la fusion des communes par la loi Marcellin de 1971, montre les capacités de résistance des communautés d’habitants .
Qu’en sera-t-il des « communautés » ?

2. l’expérience des 25 dernières années montre que les communautés (locales ou européenne) n’ont pas acquis une légitimité démocratique. Tout le monde constate le « déficit démocratique » des intercommunalités ou le « divorce » entre l’Union européenne et les peuples. Est-ce lié au caractère « récent » de ces structures ? Au fait qu’elles soient davantage fruit de la raison ? ou bien cette situation a des causes plus structurelles : le caractère anti-démocratique, la coupure voulue avec le champ de la maîtrise citoyenne et populaire du pouvoir ?

3. la démocratie est le régime politique dans lequel la souveraineté appartient au peuple qui l’exerce directement (démocratie directe) et/ou par l’intermédiaire de représentants élus pour agir à sa place, en son nom et sous son contrôle (démocratie représentative).
Si la démocratie représentative a été mise en œuvre , qu’en est-il de la démocratie directe ?(11)

Conclusion :

C’est en observant le fonctionnement des communes de la Nouvelle Angleterre, gérées par des assemblées populaires et un pouvoir direct que Alexis de Tocqueville théorisait que : « les institutions communales sont à la démocratie ce que l’école est à la science, elles la met à la portée du peuple » .(13)
C’est aussi la démocratie directe qui guidait Marcel Rosette dans son projet « d’assemblées de citoyens » : « Pour donner aux citoyens de réels nouveaux droits, ils devraient participer à un second pouvoir, à cette démocratie citoyenne qui pourrait se traduire concrètement par la naissance et l’activité d’« assemblées de citoyens ». (« Partage du pouvoir : urgence » juillet 2001)

Le chantier d’une contre-réforme populaire ne réside-t-il pas dans :

  • une réflexion sur la place déterminante et le rôle renouvelé et étendu des communes dans une construction démocratique ?
  • une démocratisation du fonctionnement des institutions des communes à l’Etat en éliminant toute dimension monarchique et professionnelle de l’exercice du pouvoir ?(14)
  • une coopération inter institutionnelle démocratique fondée sur l’égalité ?
  • une démocratisation de l’exercice du pouvoir en le rendant accessible à tous (participation de tous les citoyens aux décisions comme accès de tous au mandat d’élu) ?
  • un respect de la souveraineté populaire et citoyenne qui ne peut être aliénée par une démocratie exclusivement représentative ?
  • une reconquête par le pouvoir démocratique, par la politique, de tous les espaces de la vie collective, notamment la sphère de l’économie et des finances, des entreprises, que le libéralisme tente de « libèrera » de toute sujétion à la politique publique et à la Société ?

Jean Querbes, Ingénieur Agronome, Docteur en Géographie (15) – juillet 2009

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11- Avec des limites notamment en l’absence de proportionnelle intégrale qui crée l’inégalité entre citoyens
12- Alexis de Tocqueville in « de la démocratie en Amérique »
13-Ancien Président de l’Association Nationale des Elus communistes et républicains.
14-« L’espace public local n’existe pas, puisqu’au sein du microcosme politique, les politiques publiques se décident entre élus locaux, fonctionnaires territoriaux, acteurs économiques importants et représentants de l’État » (…) « la démocratie locale est le miroir d’un pouvoir mayoral de plus en plus fort. Le référendum local, unique procédure qui aurait pu quelque peu inquiéter ce pouvoir mayoral, a été détourné de toute vertu décisionnelle » Michel Koebel : « le pouvoir local ou la démocratie improbable »
15-Ancien élu communal, régional, européen ; Ingénieur Agronome, Docteur en Géographie


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